Como fragilidadebetano como funcionaDilma e Bolsonaro abriu caminho para crise das emendas bilionárias:betano como funciona

A decisão do STF, como erabetano como funcionase esperar, gerou revolta entre os parlamentares e levou a uma reunião entre representantes dos três Poderes para que uma solução fosse dada ao problema.

O acordo, ao final, não mexeu no volumebetano como funcionarecursos nas mãos dos parlamentares, mas estabeleceu diretrizes para que a autoria das emendas e a destinação dos recursos sejam mais fáceisbetano como funcionaidentificar, aumentando as chancesbetano como funcionaidentificar eventuais irregularidades.

A reunião, realizada na semana passada, teve a presençabetano como funcionarepresentantes do governo como o ministro da Casa Civil, Rui Costa, o presidente do STF, Luís Roberto Barroso, e os presidentes do Senado e da Câmara dos Deputados, Rodrigo Pacheco (PSD-MG) e Arthur Lira (PP-AL).

O encontro entre alguns dos homens mais poderosos da República e a ameaçabetano como funcionauma "rebelião parlamentar" chamaram a atenção para o volumebetano como funcionarecursos do Orçamento que hoje está sob o controle do Parlamento, os motivos que levaram a esse crescimento nos últimos anos e o impacto disso para o país.

A BBC News Brasil ouviu três especialistasbetano como funcionafinanças públicas que elencaram os principais motivos que levaram ao crescimento vertiginoso do valor das emendas. Dadosbetano como funcionaum estudo da Fundação Getúlio Vargas (FGV), apontam que esse valor saiubetano como funcionaR$ 3,43 bilhõesbetano como funciona2015 para R$ 35,3 bilhõesbetano como funciona2023. No ano passado, isso foi o equivalente a 16,6%betano como funcionatodo o dinheiro livre que o governo pode gastar ou investir.

Segundo os especialistas ouvidos pela BBC News Brasil, o avanço do Legislativo sobre o orçamento aconteceubetano como funcionamomentosbetano como funcionaque os parlamentares se aproveitaram da fragilidade política dos ex-presidentes Dilma Rousseff (PT) e Jair Bolsonaro (PL).

De acordo com eles, os parlamentares aproveitaram momentosbetano como funcionacrise do Executivo para mudarem a legislação e aumentarem suas fatiasbetano como funcionarecursos públicos por meio das emendas orçamentárias.

Dois deles argumentam que essas mudanças criaram uma sériebetano como funcionaproblemas para o governo federal que vão desde a dificuldadebetano como funcionanegociar com o Congresso, a diminuiçãobetano como funcionarecursos para investimentobetano como funcionaprogramas prioritários, aberturabetano como funcionabrechas para a corrupção e a destinação sem critériobetano como funcionarecursos públicos.

Outro aponta que mesmo que isso prejudique o governo federal, não haveria dados empíricos que provem que o Poder Executivo seja melhor que o Legislativo na alocaçãobetano como funcionadespesas.

Orçamento, fragilidades e uma disputa por poder

A legislação brasileira prevê que parte dos recursos do orçamento pode ter abetano como funcionadestinação definida pelos parlamentares com o objetivobetano como funcionaatender às suas bases políticas.

O objetivo é descentralizar a execução do orçamento, muitas vezes concebido longe das demandas dos redutos eleitorais responsáveis pela eleição dos parlamentares.

Até 2015, havia apenas três tiposbetano como funcionaemendas.

Até então, não havia regras rígidas sobre o pagamento ou não dessas emendas. Essa discricionariedade, embora não fosse o único, foi um dos principais instrumentos utilizados pelo Executivo para exercer influência sobre o Parlamento ao longo dos anos.

"Os governos agiam assim: 'Se você me apoia, eu executo suas emendas. Se você não me apoia, eu não executo'. Isso nem sempre era verdade. Havia exceções, claro, mas era mais ou menos assim que funcionava", disse à BBC News Brasil o doutorbetano como funcionaCiência Política e professor da FGV Sérgio Praça.

Em 2015, porém, esse mecanismo começou a mudar.

Naquele ano, a então presidente Dilma Rousseff vivia uma crise política e econômica. A economia dava sinaisbetano como funcionaforte desaceleração.

Por outro lado, a Operação Lava Jato se aproximava cada vez mais do núcleo do seu governo ebetano como funcionarelação com o Congresso estava deteriorada, especialmente na Câmara dos Deputados, então presidida pelo agora ex-deputado Eduardo Cunha.

Foi neste contextobetano como funcionafragilidade política do governobetano como funcionaDilma Rousseff que Cunha, apoiado por parte significativa do Parlamento, fez avançar uma propostabetano como funcionaemenda constitucional (PEC) que obrigava o governo a pagar parte das emendas individuais. São as chamadas "emendas impositivas".

Além disso, a PEC também estipulou um valor do orçamento que deveria ser destinado às emendas.

Esse montante era equivalente a 1,2% da receita corrente líquida (RCL), que são as receitas tributárias do governo sem contar as transferências constitucionais.

Para o doutorbetano como funcionaCiência Política e professor da FGV Sérgio Praça, essa mudança enfraqueceu o Poder Executivo.

"A principal mudança é que o presidente da República perdeu muito do seu poder político ao não poder mais pagar as emendas conforme o comportamento político dos parlamentares [...] Depois disso, o Executivo teve que encontrar outras maneirasbetano como funcionaatrair parlamentares para abetano como funcionabase", disse Praça à BBC News Brasil.

Os dados da FGV mostram o impacto imediato dessa mudança.

Em 2015, o governo empenhou R$ 3,43 bilhõesbetano como funcionaemendas parlamentares. No ano seguinte, foram R$ 12,22 bilhões.

Brecha ampliada

A brecha aberta durante a gestãobetano como funcionaEduardo Cunha na Câmara foi ampliada nos anos seguintes.

A segunda mudança no funcionamento das emendas aconteceubetano como funciona2019.

Em meio aos atritos do então presidente Jair Bolsonaro com o Congresso, o Parlamento aprovou uma PEC que ampliou a impositividade para as emendasbetano como funcionabancada e determinoubetano como funciona1% da RCL o valor a ser gasto com elas.

Naquele mesmo ano, o Congresso aprovou outra PEC e criou as chamadas "emendas pix", que são emendas orçamentárias que não precisam estar vinculadas a projetos específicos e cujos recursos são enviados diretamente a prefeituras ou governos estaduais.

"Essa proposta otimiza e democratiza o gasto público. Nós vamos ter o poderbetano como funcionaaprovar o próximo orçamento, as políticas públicas do governo, os investimentos. O Parlamento recompõe abetano como funcionaprerrogativa", comemorou o então presidente da Câmara, Rodrigo Maia (PSDB-RJ).

No ano seguinte, o Congresso ampliou o volumebetano como funcionarecursos destinados às emendasbetano como funcionarelatorbetano como funcionaum movimento que criou o chamado "Orçamento Secreto", no qual parlamentares indicavam emendas orçamentárias ao relator-geral do Orçamento sem que ficasse claro quem eram os seus autores.

Reportagens apontavam que parte dessas emendas estavam sendo destinadas à comprabetano como funcionaequipamento e a obras superfaturadas.

Em meio à repercussão negativa do "Orçamento Secreto", o STF votou pela inconstitucionalidade das emendasbetano como funcionarelator. A expectativa erabetano como funcionaque isso pusesse um freio nas emendas orçamentárias, mas o Congresso reagiu.

Em 2022, o Parlamento aprovou uma mudança na legislação e aumentou ainda mais abetano como funcionafatia no orçamento destinada às emendas individuais. Em vez dos antigos 1,2% da RCL, o valor subiu para 2%.

A mudança teve efeitos praticamente imediato. Em 2022, o valor empenhado pelo governobetano como funcionaemendas foibetano como funcionaR$ 25,46 bilhões. No ano seguinte, o valor foibetano como funcionaR$ 35,48 bilhões.

Ponto fora da curva

Para o pesquisador associado do Insper Marcos Mendes, o avanço do Parlamentobetano como funcionadireção ao orçamento federal fez com que o Brasil se transformasse num "ponto fora da curva"betano como funcionarelação aos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Mendes e o consultor aposentado da Câmara dos Deputados Helio Tonini coletaram dadosbetano como funcionanove países vinculados à instituição. Segundo Mendes, os números mostram que a fatia do orçamento brasileiro destinada a emendas parlamentares é muito maior que a registradabetano como funcionapaíses como a Alemanha, Chile ou os Estados Unidos.

Segundo ele, na média, esses países destinam apenas 1% do equivalente às despesas discricionárias para emendas orçamentárias. No Brasil, esse percentual, segundo a FGV, foibetano como funciona16,66%betano como funciona2023 e pode chegar a 20%betano como funciona2024.

Para ele, isso gera problemasbetano como funcionasérie para o país.

"Isso distorce o investimentobetano como funcionaáreas como a saúde. Uma política eficiente precisa que o gasto seja feito com basebetano como funcionaum planejamento [...] Na hora me que você coloca um parlamentar dizendo para onde vai o recurso, um hospital ou um postobetano como funcionasaúde, você bagunça todo esse planejamento", disse Mendes à BBC News Brasil.

O pesquisador também disse acreditar que esse aumento no valor das emendas parlamentares pode abrir brechas para a corrupção.

"O outro tipobetano como funcionaproblema é uma vulnerabilidade muito grande à corrupção porque, por mais que você tente dar transparência ao uso dos recursos, sempre haverá uma formabetano como funcionaviciar licitações e o Tribunalbetano como funcionaContas da União (TCU) não tem condiçõesbetano como funcionafiscalizar maisbetano como funciona5,7 mil municípios", disse.

O doutorbetano como funcionaEconomia e professor da FGV Manoel Pires admite a vulnerabilidade das emendas à corrupção, mas, segundo ele, uma das raízes desse avanço sobre recursos públicos seria uma visão "equivocada" dos parlamentares sobre qual é o papel do Congresso Nacionalbetano como funcionarelação ao Orçamento.

"Temos uma situação paradoxal na qual o Congresso deseja participar do Orçamento, mas está querendo participarbetano como funcionaforma a distorcer o processo orçamentário", disse Pires à BBC News Brasil.

Segundo ele, a atuação dos parlamentares brasileiros no processobetano como funcionaformulação e execução do orçamento não é adequada.

"O Congresso deveria debater políticas públicas, autorizar ou não os recursos e fiscalizar os resultados do Executivo. Não é papel do Legislativo dizer qual rua deve ser asfaltada por meiobetano como funcionaemenda", afirmou.

O professor Sérgio Praça, também da FGV, discorda da avaliaçãobetano como funcionaque parlamentares não deveriam interferir na execução do orçamento.

"Quem diz e prova que o Executivo gasta melhor que o Legislativo? Deputados e senadores também foram eleitos e têm legitimidade. Podemos questionar a proporçãobetano como funcionarecursos nas mãos dos parlamentares. Mas foram escolhas institucionais tomadas ao longo dos anos. Se o Executivo quer mais dinheiro, que negocie com o Congresso ou faça reformas", disse o professor.

O que muda com acordo no STF?

Os especialistas ouvidos pela BBC News Brasil avaliam que o acordo firmado entre Executivo, Legislativo e Judiciário na semana passada sobre as emendas representou pouca mudançabetano como funcionarelação ao que já estábetano como funcionafuncionamento.

De acordo com a nota divulgada pelo STF após o encontro, foi decidido que:

Na avaliaçãobetano como funcionaSérgio Praça, a mudança é praticamente nula.

"Na minha opinião, não muda nada. Há a previsãobetano como funcionaque as emendas individuais não sejam pagasbetano como funcionacasobetano como funcionaimpedimento técnico, mas isso já existe na prática. O problema não é a faltabetano como funcionanormas. O problema é a aplicação delas", disse o professor.

Marcos Mendes disse avaliarbetano como funcionaforma semelhante.

"Para o processo orçamentário não vai ter muita diferença. A reunião botou panos quentes num conflito institucional, mas acabou legitimando algumas práticas questionáveis como as emendas pix e a ampliação das emendasbetano como funcionacomissão. Isso acabou dando um atestadobetano como funcionaconstitucionalidade a essas práticas", afirmou.

Para Mendes, diante deste cenário, uma mudança no equilíbriobetano como funcionaforças entre Executivo e Legislativo só aconteceriabetano como funcionaum cenário muito específico.

"Somente com uma crise política é que a gente teria a oportunidade para uma reforma institucional que conseguiria retirar do Congresso o que me parece ser uma prerrogativa excessiva sobre o orçamento", disse.

Na avaliaçãobetano como funcionaManoel Pires, da mesma forma como as fragilidadesbetano como funcionaDilma e Bolsonaro teriam levado ao avanço do Legislativo sobre o orçamento, um governo forte pode mudar este cenário.

"Da mesma forma como uma crise política pode enfraquecer o Executivo, um governo bem avaliado cria condições para uma mudança institucional que possa reverter o atual equilíbriobetano como funcionaforças", afirmou.